Что дала Польше децентрализация власти

«Раньше власти не обращали внимания на обычных людей. Сейчас они к нашему мнению стараются прислушиваться», — говорит врач Михал Подлипски, заводя в автобусе из Познани в Варшаву разговор о реформе местного самоуправления. Эта реформа считается одной из наиболее успешных в Польше. Ее планировали перенять многие постсоветские страны, но дальше слов дело не сдвигается. 

Один из авторов реформы Ежи Регульски работал во многих странах мира как инженер и урбанист. Он подмечал, как хорошие идеи по управлению городом реализуются за границей, а в Польше нет. «Регульски вместе со своими единомышленниками готовили концепцию возрождения самоуправления около 10 лет еще во времена военного положения, — вспоминает глава правления Фонда поддержки местной демократии Адам Адушкевич. — Тогда, когда никто не предполагал, что в 1989 году закончится коммунизм». 

Потом произошел легендарный круглый стол оппозиции с властью, на котором шла речь о том, чтобы на места делегировать больше полномочий. Последовавшие дальше события предопределили демонтаж всей системы. Вскоре был принята «дорожная карта» о местном самоуправлении, которая определяла шаги по порядку распределения финансов, передачи земли, госимущества в собственность самоуправления и так далее. Но чтобы реформа заработала, только за ее первый год изменили более 90 законов.

Хоть начало было положено в 1990 году выборами в местное самоуправление нижнего уровня — гмины, создание второго и третьего уровней — повятов (район) и воеводств (область) — было отложено на продолжительный срок. Только в 1999 году ввели эти уровни местного самоуправления, приняв еще 150 новых законов. В итоге в Польше окончательно оформилась новая система управления, основанная на децентрализации власти. То есть были ликвидированы монополии центральной власти, госсобственности, единой бюджетной политики. «В Польше нет одной точки власти. Есть много точек, которые демонстрируют свою силу», — говорит Адушкевич. По его словам, гмина, повят и воеводство не состоят в отношении подчинения или зависимости друг от друга. Их полномочия разделены и определены законодательством. Принципиально важно, что муниципалитеты получили возможность самостоятельно распоряжаться своими деньгами и нести за это ответственность. А для финансового контроля были созданы расчетные палаты. 

Что это дало полякам?

По словам политолога Ежи Ковальского, после передачи большей части полномочий на места, жители почувствовали, что действительно могут влиять на происходящее в их городе. Передача органам местного самоуправления части государственных услуг помогла увеличить эффективность управления. «Местные нужды лучше знакомы самим жителям региона, а проблемы решаются более оперативно», — говорит эксперт. 

По данным Фонда поддержки местной демократии, создание самоуправления стало толчком экономического и социального развития – в 90-е годы было построено в 6-9 раз больше сетей водопроводов и канализации, чем за предыдущее десятилетие. Переводчик Кристина Кусьпит поделилась следующей историей: «В середине 90-х жители деревни, в которой я жила, были недовольны состоянием главной дороги. Они обратились к войту (глава гмины. — TUT.BY). Тот ответил, что нет денег. Но люди не унимались и нашли выход. Одна жительница отдала часть своей земли государству. На том участке была большая гора песка. Жители попросили войта, чтобы он по вечерам предоставлял коммунальную технику, а люди всей когортой выходили и строили дорогу». «Потом войт продал землю, на которой не осталось обременений, какому-то инвестору. Все оказались довольны», — добавила она. 

Сегодня именно гмины, повяты и воеводства являются главными бенефициарами фондов Евросоюза, за средства которых финансируется, например, строительство транспортной и социальной инфраструктуры. Органы самоуправления имеют право самостоятельно распоряжаться этими средствами. Евросоюз более охотно выделяет деньги на конкретные проекты на местах. «Мы хотели отреставрировать несколько исторических объектов, которые пришли в негодность, были фактически разрушены. Жители подписали петицию в муниципалитет, ее быстро рассмотрели, согласовали. Несмотря на большую бюрократию вопрос с финансированием оперативно решился», — говорит житель Люблина Тадеуш Липницки. 

Благодаря реформам выросла политическая культура в стране, считает Ковальски. Появилось много высококвалифицированных местных политиков и администраторов, способных управлять своими гминами и повятами. Этому подтверждением служат результаты социологических опросов на предмет доверия граждан к власти. Уровень доверия местным властям находится на уровне 55-60%, центральным — в два раза меньше. 

Казахстан перенимает опыт?

В последний год частыми гостями в Варшаве и других крупных городах стали гонцы из Казахстана. Чиновники, журналисты, НГО из этой страны летят в неблизкую Польшу, чтобы ознакомиться с опытом реформ в области местного самоуправления. Такой наказ получен от президента Нурсултана Назарбаева, который хочет, чтобы польский опыт стал одним из главных образцов при разработке Концепции развития местного самоуправления Казахстана. «Без перехода на местное самоуправление невозможно дальнейшее эффективное проведение реформ во многих сферах экономики и политики», – отметил в одном из своих выступлений Назарбаев. 

Почему именно опыт Польши в развитии местного самоуправления интересен для Казахстана? Территориальное разделение европейской страны в определенной степени схоже с действующим административно-территориальным устройством Казахстана. Плюс общее коммунистическое прошлое и нацеленность на реформы. 

В Беларуси местное самоуправление существует, но не в том виде, как в Европе. Да, есть понятное административно-территориальное деление, регионы наполняют местные бюджеты. Однако все это нанизывается на так называемую вертикаль власти, которая сохраняет свою монополию, не позволяет делиться госсобственностью и держит регионы на подсосе из республиканского бюджета. Население же лишено права самим выбирать руководителей исполнительной власти на местах. За них это делает Администрация президента. 

Советник президента Польши по вопросам политики местного развития Павел Свяневич считает, что «нынешняя власть Беларуси боится таких реформ». «Может быть, стоит очень медленно, терпеливо переубеждать, что эти реформы будут полезными в долгосрочной перспективе для страны. И в целом не могут быть угрозой для нынешних элит, которые также могут найти свою роль в таком виде реформ», — сказал он. По его словам, в отличие от Беларуси Казахстан не чурается перенимать западные образцы реформ на своей земле. Но Назарбаев хитер — «очень осторожно выбирает, какие реформы хочет ввести, а какие нет». «Я не очень верю, что Назарбаев хочет ввести реальное автономное самоуправление. Это политический аспект децентрализации. Думаю, что Назарбаев ее не хочет. Но, опустив это, он наверняка желает воспользоваться польским опытом в части передачи местным органам отдельных функций. Мы можем помочь в улучшении, например, в финансировании регионов, даже если местные власти не будут полностью самоуправляемыми», — сказал эксперт. 

 Павел Свяневич

Адам Адушкевич говорит, что «разные постсоветские страны присматриваются к польским реформам, но никто не решается их претворить в жизнь». «Как говорил коллега из Грузии, если грузин слышит слово «децентрализация», он воспринимает это как развал государства. То же слышал в Румынии. Румыны понимали: чтобы получить деньги из европейских фондов, надо провести реформы. С одной стороны, они прекрасно понимают, что реформа принесет много пользы, с другой стороны, румынские сенаторы мне говорили, что если бы они провели такие реформы, то Румыния бы уже распалась. Мне кажется, мы должны передавать отдельные элементы. Например, наши гмины являются юридическими лицами, имеют свою собственность, сами формируют свой бюджет. Это полезный опыт», — сказал Адушкевич. «Мы в свое время собирались перенять опыт Швейцарии, где годовой бюджет принимают на референдумах, что просто немыслимо у нас», — добавил он. 

Но почему у Польши получилось?

 Адам Адушкевич

ервый аспект — важна единая мобилизация общества. Без нее реформа не может быть успешной, — считает Адушкевич. — Плюс ко всему нашлась группа специалистов, которые хорошо понимали, что делать и как. Потому что многие не верили в успех этой реформы. Надо также понимать, что любая власть в любой стране не желает ни с кем делиться своими полномочиями. Первое правительство в независимой Польше, которое было под представительством Тадеуша Мазовецкого, хотело изменить систему. Они не стремились к власти. Если бы попробовали провести реформу два года спустя, то у нас, возможно, ничего бы и не получилось». 

Советник президента Польши Павел Свяневич уверяет, что Бронислав Коморовски большой сторонник децентрализации, но «это не значит, что всегда соглашается с мнением местных органов власти». Он побуждает руководство регионов к «большей открытости, к ежедневным консультациям с жителями, советует отдавать часть власти на принятие решений населению, общественным организациям», говорит Свяневич и добавляет, что «много самоуправленцев опасаются, что это может привести к анархии, беспорядку». «Но, как видите, все нормально», — заключает он. 

Умудренный опытом 59-летний Подлипски, успевший застать разные режимы, резюмирует: «Вам (журналистам. — TUT.BY) чиновники рассказывают, какая замечательная реформа. И вам с первого взгляда может показаться, что тут все просто и здорово. Но на самом деле было много сложностей. Остается много  негатива и сейчас. Особенно, что касается дележа денег из Евросоюза,  межпартийных разборок и так далее. Есть гмины побогаче, есть победнее — начинается перетягивания каната. Все, кто наверху, стараются сделать так, чтобы было выгодно им и их окружению. Другое дело, что если раньше к низам вообще не прислушивались, то с их мнением теперь считаются. Особенно на локальном уровне это хорошо видно. Войт понимает, что его люди выбирают, а не назначает президент. То есть власть и народ плывут в одной лодке». 

Источник: news.tut.by